政策法规双轮驱动低空经济落地加速

执行摘要：低空经济进入政策密集期：国内商务部联合多部门优化无人机出口管制，强化军民两用物项合规管控；美国俄亥俄州发布三年AAM行动计划，州级政府主导eVTOL产业化落地。国内外政策路径呈现差异——中国侧重安全合规与出口治理，美国侧重基础设施与运营推进。本报告梳理政策现状、产业链影响、竞争格局与趋势判断。

政策现状与总体格局

低空经济作为战略性新兴产业，其发展进程高度依赖政策供给与制度环境的成熟度。2024年以来，国内外围绕低空飞行运营、无人机贸易管制、先进空中交通（AAM）产业化等议题，形成了多层级、多主体并行推进的政策格局。本章从中国出口管制优化、地方产业政策布局，以及美国州级AAM行动计划三个维度，梳理当前政策体系的基本面貌。

一、政策体系的整体架构

从政策层级看，低空经济政策呈现“中央监管规则—地方产业政策—海外区域行动计划”三层并行、彼此呼应的结构。中央层面侧重安全底线与合规框架的搭建，地方层面聚焦基础设施与产业生态的培育，海外则由州级或区域政府主导运营落地的推进。

二、中国：出口管制优化与治理规则完善

10月19日，商务部会同海关总署、中央军委装备发展部联合发布公告，优化调整无人机相关物项出口管制措施，该措施于11月18日正式实施。商务部发言人回应称，此次涉及的无人机相关物项具有明显的军民两用属性，中方依法依规进行调整，目的是维护国家安全，并强调坚决反对无人机被违规用于非和平目的。中方此前已向建立了出口管制对话机制的有关国家和地区作了通报。

这一动作的产业逻辑值得重点关注：中国是全球无人机出口大国，出口管制措施的调整直接关系到国内无人机产业链的国际市场环境。从治理角度看，此次调整并非简单的收紧或放开，而是对军民两用物项管控体系的动态优化，体现了中国在无人机贸易治理上的规则化、程序化取向——事先通报相关对话机制伙伴方，即为制度化沟通的体现。对产业而言，明确的管制边界有利于头部企业在合规框架下稳定开展国际贸易，降低不确定性；同时，安全维度的规则强化也在倒逼产业链在技术管控、客户审查等环节建立更成熟的内控体系。

三、中国地方层面：产业政策密集布局

在中央规则框架之下，各地围绕低空经济产业落地展开积极布局，政策着力点集中在三个方面：一是空域管理与飞行服务保障体系的建设；二是起降场、通导监等低空基础设施的先行投入；三是围绕eVTOL整机、无人机运营、低空服务平台等环节的产业培育与场景开放。地方政策的密集出台，使低空经济从概念阶段逐步进入可操作、可试点的实施阶段，也形成了区域间在试点资质、产业资源、应用场景上的竞争格局。

四、美国：州级政府主导AAM落地

在国际侧，美国俄亥俄州交通部（ODOT）发布了一份为期三年的先进空中交通（AAM）行动计划，旨在系统推进该州低空飞行运营的落地。作为美国最早系统性布局UAM的州之一，俄亥俄州此前已推动FlyPort等基础设施建设，此次计划进一步明确未来三年在运营推进上的路线图，被视为州级政府在eVTOL产业化中扮演主导角色的又一标志性动作。

俄亥俄模式的核心特征在于：联邦层面法规尚在完善之际，州级政府通过基础设施建设先行、运营路线图先行的方式，为AAM商业化创造局部先行条件。这种“地方先行、以点带面”的推进路径，与美国联邦制下的监管分权特征相符，也预示着未来美国AAM产业落地将呈现州与州之间的差异化竞赛。

五、多层级政策并行的格局研判

将当前中外的政策动作放在“技术门槛—商业价值”的坐标系中观察，可以看到不同政策主体的差异化定位：

从上图可以看出，中国中央层面的出口管制优化处于高制度化、弱区域竞争的象限，其功能是划定规则边界；地方产业政策与美国州级AAM计划则均处于竞争性较强的区域，分别代表中美在产业落地层面的地方政府竞争逻辑。

若将政策供给的层次进一步结构化，可以勾勒出一个“顶底层协同”的政策金字塔：

六、本章小结

总体来看，全球低空经济政策正处于“规则定型”与“落地提速”并行的关键窗口期。中国通过出口管制的优化调整，强化了军民两用物项的治理框架，为产业国际竞争力提供制度保障；地方层面的密集布局，则推动低空经济从政策概念走向基础设施与应用场景的实际建设。美国方面，以俄亥俄州为代表的州级AAM行动计划，展现了地方政府在eVTOL产业化中的主导角色。中央规则、地方布局与海外区域计划多层级并行推进的格局已经形成，政策供给的持续性与协调性，将成为决定低空经济商业化节奏的关键变量，后续章节将围绕法规环境与产业落地的互动机制展开进一步分析。

出口管制政策解析

一、政策出台背景与核心内容

2025年10月19日，商务部会同海关总署、中央军委装备发展部联合发布公告，对无人机相关物项的出口管制措施进行优化调整，该措施于11月18日正式实施。从公告发布到实施留出约一个月的过渡期，为出口企业调整合同履约与合规流程提供了缓冲窗口。

商务部发言人在回应中明确指出，此次涉及的无人机相关物项具有明显的军民两用属性，中方依法依规进行调整，目的是维护国家安全，并强调坚决反对无人机被违规用于非和平目的。这一表态将政策定位于对军民两用物项的常态化管控优化，而非针对特定事件或特定国家的临时性措施。

作为中国无人机出口大国，中国在消费级和工业级无人机全球供应链中占据重要地位。出口管制措施的调整，意味着无人机产业链上的部分核心物项——包括整机、关键载荷、飞控系统及零部件等具有军民两用属性的物项——将纳入更精细化的管控范围。这既是履行国际防扩散义务的体现，也是对低空经济产业外溢风险的前置管理。

二、管控范围与时点安排

从政策设计看，本次调整呈现三个特征：

一是管控范围的针对性。 管控聚焦于“具有明显军民两用属性”的无人机物项，而非无人机出口的全品类“一刀切”。消费级航拍、农业植保、物流配送等民用场景无人机及零部件，在符合最终用户和最终用途审查的前提下仍可正常出口；管控重点指向性能指标较高、可被改装用于军事用途的物项。这种“精准划线”方式，兼顾了国家安全需要与正常贸易的连续性。

二是实施时点的渐进性。 10月19日公告、11月18日实施的一个月过渡期安排，体现了管制措施的“优化调整”属性——企业可在此窗口期内梳理在手订单、补充申请许可材料、更新内部合规手册。对供应链而言，时点安排降低了政策落地的摩擦成本。

三是国际通报的先行性。 商务部确认，中方此前已向建立了出口管制对话机制的有关国家和地区作了通报。这一安排符合国际通行的出口管制实践，有助于降低措施调整对全球无人机贸易伙伴的预期冲击，也为后续双边合规协作预留了通道。

三、对国内出口企业的合规要求影响

政策落地后，国内无人机出口企业面临的核心变化是合规流程的显性化和前置化：

许可前置审查成为出口必经环节。 涉及管控物项的出口交易，企业需向主管部门申请出口许可，并提供最终用户和最终用途证明。这意味着出口合同周期可能拉长，企业需将许可申请时间纳入交付排期。

合规体系建设成本上升。 头部出口企业需建立物项分类对照机制、客户尽职调查流程和交易筛查系统；中小型企业则更依赖行业协会指引和专业合规服务，合规能力分化可能重塑出口企业竞争格局。

供应链协同责任强化。 整机厂商需向上游零部件供应商传导管控要求，确保出口链路全环节可追溯。这将推动无人机产业链形成更规范的合规生态。

四、产业影响评估

从产业逻辑看，本次出口管制优化调整对低空经济的影响是结构性的：

短期内，涉及管控物项的出口订单审批周期延长，部分中小出口企业面临合规适应成本。中期看，合规能力将成为出口企业新的竞争门槛，具备完善内控体系与国际化合规团队的头部企业优势进一步巩固。长期看，规范化的出口管控有助于中国无人机产业在国际市场建立负责任大国的贸易形象，为低空经济产品“走出去”提供更稳定的制度环境。

值得注意的是，出口管制与低空经济国内发展并行不悖。在国内市场，政策法规双轮驱动仍在加速eVTOL、工业级无人机等应用场景落地；出口端的管控优化，实质是为国内产业升级和国际市场准入的长期可持续性构筑制度基础。对产业链企业而言，将合规能力内化为核心竞争力，是应对管控常态化的必由之路。

美国州级行动与运营落地

一、俄亥俄州三年AAM行动计划：从蓝图到运营的路线图

美国俄亥俄州交通部（ODOT）近期发布了一份为期三年的先进空中交通（Advanced Air Mobility, AAM）行动计划，旨在系统推进该州低空飞行运营的落地。这份计划的发布，标志着美国低空经济发展正在从联邦层面的规则构建，下沉到州级层面的运营实践。

俄亥俄州是美国最早系统性布局UAM（城市空中交通）的州之一。早在本轮行动计划之前，该州已推动FlyPort等基础设施建设，为eVTOL起降、充电、运营保障提供物理载体。此次三年行动计划则在此基础上，进一步明确了未来三年在运营推进上的路线图，其核心逻辑可以概括为：基础设施先行、运营场景牵引、政企协同推进。

这一路线图体现了州政府在低空经济中的独特定位：联邦航空管理局（FAA）负责适航认证与空域规则，而州政府则掌握土地、交通规划、基础设施投资与产业招商的关键资源。俄亥俄州将AAM纳入州级交通体系规划，实质上是在为eVTOL产业构建“制度+设施”的双重落地面。

二、FlyPort基础设施：低空运营的物理底座

FlyPort是俄亥俄州AAM布局中最具代表性的基础设施动作。其意义不仅在于提供起降场地，更在于探索了一套可复制的低空地面设施模型：

• 功能集成：起降坪、地面保障、能源补给与运营管理一体化设计；
• 网络化布局：以点带面，为未来州内低空航线的开通预留节点；
• 政企合作：由州交通部门牵头，吸引eVTOL整机厂与运营商共同参与，降低单一主体的投资风险。

从产业演进的角度看，地面基础设施是eVTOL商业化进程中最容易被低估的瓶颈。整机适航取证往往备受关注，但真正决定运营能否落地的，是起降网络的密度、能源保障的可靠性与空域协同的效率。俄亥俄州以FlyPort为抓手推进基础设施建设，正是针对这一瓶颈的前瞻性布局。

三、州政府在eVTOL产业化中的主导角色

俄亥俄州的实践揭示了一个重要趋势：在eVTOL产业化过程中，州政府正在成为关键的“第一推动力”。其主导角色体现在三个层面：

1. 规划主导：通过三年行动计划设定明确的阶段性目标与时间表，为市场主体提供稳定的政策预期；

2. 设施主导：FlyPort等基础设施具有准公共品属性，私人资本短期难以独立承担，州政府投资弥补了市场失灵；

3. 协调主导：在FAA联邦规则与地方运营实践之间，州政府承担了衔接与试验的角色，推动运营场景先行先试。

这种“州级主导、联邦托底、企业落地”的三元结构，与美国联邦体制下的产业治理逻辑相契合，也为eVTOL产业在单一国家内部提供了差异化的制度试验场。

四、对中国的参照意义

作为中国低空经济政策的对照样本，俄亥俄州模式对中国地方政府具有以下参照价值：

• 规划周期化、目标可考核：三年行动计划将宏观愿景拆解为可执行、可评估的路线图，避免政策停留在概念层面。中国多个省市已发布低空经济发展方案，但中期滚动评估机制仍有完善空间；
• 基础设施适度超前：起降设施与能源网络是运营落地的前置条件，地方政府可结合自身交通枢纽与新城规划，前瞻布局垂直起降场；
• 场景牵引、政企共建：以物流、通勤、应急救援等具体场景带动设施建设与运营验证，形成“场景—设施—运营”的正向循环。

同时需注意两国制度差异：美国联邦航空规则由FAA统一制定，州政府空间集中在设施与招商；中国的空域管理与适航审定体系另有其运行逻辑，地方政府的政策工具组合需要与中央顶层设计相衔接，借鉴应聚焦于规划方法论与设施投资机制，而非简单复制治理架构。

五、小结

俄亥俄州三年AAM行动计划与FlyPort建设，共同勾勒出美国州级政府主导eVTOL产业化的清晰路径：以规划锚定方向，以设施夯实底座，以运营验证模式。对于正处在政策密集出台期的中国低空经济而言，这一样本的核心启示在于——低空经济的落地，最终取决于地方层面能否将战略愿景转化为可执行、可持续的运营体系。

产业链影响：上中游

4.1 政策调整对产业链的直接传导

2025年10月19日，商务部会同海关总署、中央军委装备发展部联合发布公告，优化调整无人机相关物项出口管制措施，并于11月18日正式实施。商务部发言人回应称，此次涉及的无人机相关物项具有明显的军民两用属性，中方依法依规进行调整，目的是维护国家安全，并强调坚决反对无人机被违规用于非和平目的。中方此前已向建立了出口管制对话机制的有关国家和地区作了通报。

作为全球无人机出口大国，中国的这一调整对产业链上下游的传导路径清晰可见：管制措施首先作用于上游零部件（飞控、动力系统、图传模块等军民两用物项）与中游整机厂商的出口结构，进而推动相关企业在合规体系、供应链布局与市场结构上做出系统性调整。

4.2 上游：零部件厂商出口结构承压，合规成本上升

出口管制措施实施后，上游零部件与整机厂商面临的第一个直接影响是合规成本上升。军民两用物项的出口需经过更为严格的许可审核流程，企业需要建立专门的出口管制合规部门，梳理产品物项分类、最终用户与最终用途证明材料，这将带来持续的人员投入与周期成本。

第二个影响是出口结构重构。部分面向海外市场的产品线，尤其是涉及管制清单内物项的机型与零部件，将面临重新定位。参考素材显示，中方已向建立出口管制对话机制的国家和地区提前通报，这为相关企业留出了调整窗口期，但整体出口业务的门槛与不确定性仍明显抬升。

从产业逻辑看，这一调整也带来分化效应：具备完整合规体系与技术自主能力的企业，有望在管制环境下获得更稳定的海外市场份额；而依赖单一出口渠道、合规能力薄弱的中小厂商，则面临业务收缩压力。与此同时，管制措施对非和平用途的明确反对，客观上推动无人机应用进一步向民用场景聚焦。

4.3 中游：整机制造与运营企业加速国内布局

出口结构的调整，使中游整机制造与低空运营企业将更多资源转向国内市场。值得注意的是，国内市场本身正处于政策红利释放期。以美国俄亥俄州为例，其交通部（ODOT）已发布为期三年的先进空中交通（AAM）行动计划，作为美国最早系统性布局UAM的州之一，俄亥俄州此前已推动FlyPort等基础设施建设，此次计划进一步明确未来三年运营推进路线图。海外州级政府的系统性布局表明，eVTOL与低空运营的落地已进入实质推进阶段，国内相关企业在国内政策体系逐步完善背景下，同样拥有广阔的内需市场作为战略纵深。

中游企业的调整呈现两条主线：

• 国内市场布局加速：整机厂商围绕国内物流配送、城市空中交通、巡检测绘等场景深化产品适配，运营企业加快与地方政府、基础设施方的合作，抢占先发运营资质与场景卡位优势。
• 供应链自主化提速：为对冲外部供应不确定性，整机企业推动关键零部件的国产替代与多元化供应，与上游形成更紧密的协同关系。

4.4 竞争格局定位

从技术门槛与商业价值两个维度观察，产业链各环节的竞争格局可概括如下：

4.5 小结：短期承压，长期重塑

综合来看，出口管制调整在短期内抬升了上游与中游企业的合规成本，并改变了出口结构；但从产业中长期发展看，这一调整正推动供应链自主化与国内市场深耕，形成“合规能力+技术自主+内需纵深”的新竞争框架。国产化率的提升将成为观察这一进程的关键指标：

（注：上图为产业趋势示意，国产化率将随供应链自主化推进持续变化，实际数据以权威统计为准。）

总体而言，政策法规的双轮驱动，正在将低空经济产业链推向一个更强调自主可控与内需协同的发展阶段，具备合规与技术双重能力的企业将在新一轮产业格局中占据有利位置。

产业链影响：下游与数据竞争

低空经济的政策法规体系正在重塑下游应用市场的竞争格局。物流配送、电力巡检、载人飞行（eVTOL）三大下游场景，因监管强度与合规路径的差异，呈现出明显分化：物流与巡检在既有监管框架下加速商业化，载人应用则受适航审定与运营许可的双重约束，落地节奏更依赖政策推进速度。

政策分化传导至下游市场

从政策传导链条看，监管规则决定了应用场景的开放顺序与准入门槛，进而影响资本与订单向合规头部企业集中。

物流配送领域，末端无人机配送已在部分城市获得常态化运营许可，头部企业凭借运营资质与航线资源形成先发优势；行业巡检（电力、油气、测绘）因飞行高度低、空域冲突少，是最早实现规模化盈利的下游板块。载人应用方面，eVTOL整机制造商正处在型号合格审定与初始商业运营之间，政策先行区域的试点牌照成为稀缺资源。出口端，10月19日商务部会同海关总署、中央军委装备发展部联合公告，优化调整无人机相关物项出口管制措施，于11月18日实施——相关物项具有明显军民两用属性，这一调整直接影响依赖海外市场的整机与零部件企业的业务结构，加速其向国内合规场景转型。

中美竞争态势：数据、基建与空域管理

中美在低空经济核心要素上的竞争，本质是三条主线的较量。

一是运营数据。中国拥有全球规模最大的消费级与工业级无人机机队，运行产生的航线、气象、负载等数据为算法迭代和空域调度提供了基础；美国则在数据治理框架与商业化数据服务上更具体系化优势。

二是基础设施。俄亥俄州交通部（ODOT）发布三年期先进空中交通（AAM）行动计划，系统推进运营落地——俄亥俄州是美国最早系统性布局UAM的州之一，此前已推动FlyPORT等起降设施建设。州级政府主导基建的模式，表明美国正以“州先行、联邦跟进”的路径补齐起降场与通信导航设施短板；中国则依托新型举国体制，在部分城市推进起降点、低空智联网的一体化规划。

三是空域管理。美国依托成熟的通用航空空域划设与ADS-B监视体系，重心转向eVTOL运行规则的适配；中国以空域分类改革和UOM（无人驾驶航空器一体化综合监管平台）为抓手，探索集中式低空管理，特点是审批效率高但规则细化仍在进行。

竞争要素的全景拆解

小结

政策法规的双轮驱动正在把低空经济从“技术验证期”推向“合规竞争期”。下游市场的分化逻辑清晰：合规能力强、资质齐全的头部企业将获得更多航线、牌照与融资资源，尾部企业面临出清压力。中美竞争的关键不在单一产品性能，而在“数据—基建—空域”三要素的系统整合能力；出口管制等政策变量则提醒产业界，全球化布局必须内嵌合规能力。下一阶段，试点区域的政策供给密度，将直接决定哪些企业在载人应用这一最终战场上占据先机。

趋势判断与建议

6.1 政策趋向：常态化合规治理与基础设施投入并重

从近两年的政策演进轨迹看，低空经济的政策供给正从“热点式推动”转向“常态化治理”。一方面，以商务部会同海关总署、中央军委装备发展部联合发布的无人机相关物项出口管制优化调整措施为代表，监管框架正在细化——该措施于10月19日公告、11月18日正式实施，明确涉及物项具有明显军民两用属性，目的在于维护国家安全，并强调“坚决反对无人机被违规用于非和平目的”。这标志着治理工具从粗放的产业鼓励，扩展到覆盖安全、合规、出口的全链条管控。

另一方面，基础设施投入持续加码。美国俄亥俄州交通部（ODOT）发布为期三年的先进空中交通（AAM）行动计划，系统推进该州低空飞行运营落地；俄亥俄州作为美国最早系统性布局UAM的州之一，此前已推动FlyPort等基础设施建设，此次计划进一步明确未来三年运营推进路线图。这一案例表明，州级政府在eVTOL产业化中正扮演主导角色，“政策规范+基建先行”的双轮驱动模式正在成为主流路径。

6.2 市场格局：国内国际双循环布局成为主流

中国作为无人机出口大国，产业生态天然具备内外两个市场的联动性。出口管制措施的优化调整，实质上是对双循环格局的制度性回应：国内市场依托低空空域改革与场景开放持续扩容，国际市场则在更严格的合规框架下实现有序出口。可以预判，未来领先企业将普遍采取“国内规模化验证、国际合规化拓展”的双循环布局——国内场景（物流、巡检、城市空中交通）先行跑通商业模式，再以合规体系为通行证进入海外市场。

从竞争格局看，不同类型企业的定位差异日趋清晰：

6.3 企业建议：合规体系先行，抓住州级试点窗口

基于上述判断，本章提出两点核心建议：

第一，建立体系化的出口合规体系。 出口管制措施将于2024年11月18日正式实施，涉及军民两用物项的申报、许可与追溯要求将更为严格。出口型企业应尽快完成三件事：梳理产品与零部件的管制分类、建立最终用户与最终用途的审查机制、对接已建立出口管制对话机制的国家和地区的通报要求。合规能力本身正在成为国际市场的准入门槛与竞争优势。

第二，密切关注州级运营试点机会。 俄亥俄州AAM行动计划表明，美国联邦层面立法尚在推进之际，州政府已成为运营落地的实际推动者。对计划出海的运营与整机企业而言，与州级交通部门建立合作、参与州级试点项目，是绕开联邦不确定性、获得真实运营数据的可行路径。国内亦同理，地方低空经济试点省市仍是政策红利最集中的窗口。

总体而言，低空经济正进入“规则落地”与“设施铺开”并行的新阶段。政策常态化合规治理为产业划定了安全边界，基础设施与州级试点的推进则为商业化提供了物理载体。能够在双循环布局中率先补齐合规短板、抢占试点窗口的企业，将在下一阶段的产业分化中占据主动。